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Como se sabe, são grandes as possibilidades ligadas ao apoio a micro e pequenos negócios como uma opção estratégica de desenvolvimento local, capaz de unificar interesses, promover a geração de empregos e melhorar o aproveitamento dos recursos disponíveis. É, portanto, natural que o tema das micro e pequenas empresas (MPEs) mereça atenção quando se trata de formular a estratégia de desenvolvimento de uma cidade. Para quem elabora uma estratégia de desenvolvimento municipal que inclui o apoio a pequenos negócios existem elementos cuja presença aumenta as chances de sucesso das ações planejadas. Este artigo aborda alguns desses elementos: a existência de uma lógica sólida por trás dos planos, a presença de uma visão de longo prazo a orientar as ações e a consciência de que a economia da cidade é um processo a ser conhecido, compreendido e analisado para que sejam obtidos os melhores resultados.
Na elaboração de um plano estratégico de ação municipal, é inevitável que prefeitos, vereadores, seus assessores e outras pessoas tenham de se ater à questão do papel de micro e pequenas empresas, os meios pelos quais melhor poderão contribuir para o desenvolvimento local e a escolha entre linhas de ação possíveis para assegurar uma posição sustentável no que diz respeito à competitividade da cidade.
Quando comparamos cidades entre si, vemos que costumam guardar muitas semelhanças no que diz respeito às necessidades e aspirações de seus habitantes, assim como no que se refere às características do contexto econômico em que operam e mesmo quanto às alternativas que os planejadores têm diante de si como possíveis linhas de ação.
Em diferentes graus, todas estas cidades têm se sujeitado aos prós e contras do processo de globalização. Ele, ao mesmo tempo em que estende a concorrência nos mercados ao âmbito do planeta inteiro, por outro lado gera oportunidades de desenvolvimento local. Muitas dessas cidades já experimentaram o emprego de políticas de incentivo à instalação de grandes empresas, colhendo não raro os resultados do emprego crescente de tecnologias poupadoras de mão-de-obra e da reduzida capilaridade dos benefícios gerados pelas empresas de grande porte para a economia local. Muitas dessas cidades lidam com problemas graves de exclusão social, aproveitamento insuficiente das vocações locais e falta de convergência dos esforços de fomento às competências da própria região.
Compreendendo e assimilando as tendências de desenvolvimento da economia, certas cidades conseguiram adaptar suas condições, competências e recursos às exigências do mundo dos negócios; outras, porém, vêm fracassando e definhando. Algumas se tornaram centros de serviços. Construiu então um modelo composto por quatro grupos de fatores que se influenciam mutuamente, e que são:
- as condições de demanda;
- o padrão da estratégia, forma de se estruturar de rivalidade entre as empresas;
- as condições dos fatores produtivos;
- a presença de indústrias correlatas e de apoio.
As providências de apoio às MPEs fazem parte de um contexto que deve estar refletido no Plano Diretor do Município (ou em um instrumento semelhante de caráter local que se refira à região) não podendo contrariar a lógica que norteia esse Plano. Uma vez que a tarefa de formular uma estratégia de apoio a micro e pequenas empresas não tem uma natureza diferente do trabalho de planejar o desenvolvimento do município ou da região, segue-se que tais princípios são válidos para o processo de planejar o desenvolvimento em geral e igualmente se aplicam à formulação de ações voltadas para MPEs.
Visão de processo
As tarefas de conquistar, explorar e manter uma vantagem competitiva requerem compreensão da dinâmica da evolução econômica e da forma pela qual se dá a atuação competitiva. Trata-se de entender a história local para compreender a direção das mudanças, as alterações ocorridas na composição da estrutura econômica e seus condicionantes. Ou, dito de outra forma, trata-se de visualizar um processo em marcha, com seus limites e possibilidades, feição, ritmo e amplitude próprias. Para entender esse processo é preciso refletir sobre sua natureza, os agentes envolvidos e as relações entre eles, a inclinação dos movimentos em curso e os elementos que o condicionam. Somente assim será possível identificar fatores-chave de sucesso, e explorar de forma imaginativa os recursos à disposição.
A natureza e a lógica da tarefa de planejar a estratégia obedecem a certos princípios, comuns a ações tão diferentes quanto a concepção da estratégia de um município, a elaboração da estratégia de uma loja, de uma intervenção militar ou da gestão de um hospital. Essencialmente, trata-se de entender o processo de desenvolvimento, seus condicionantes e os atributos que trariam os melhores resultados possíveis em termos de funcionamento do conjunto e nas relações de troca com outros agentes do ambiente externo. A estratégia a ser seguida deve ser balanceada, no que se refere à seqüência dos efeitos esperados (que não devem ser contraditórias: uma ação deve se seguir a outra que lhe seja compatível) e também no que diz respeito ao impacto conjunto de iniciativas combinadas (que devem guardar sinergia entre si).
A legitimidade dos resultados está associada à participação dos diversos agentes do município. A longevidade da implementação depende de fatores de conjuntura política incertos. A lógica dos gastos públicos é influenciada pela necessidade de controlar responsavelmente o uso dos recursos e também pelo efeito sobre a economia da geração em cadeia de fluxos de renda.
Trata-se mais de criar um ambiente favorável ao desenvolvimento das empresas do que fornecer subsídios ou condições artificialmente favoráveis de operação; mais de favorecer as iniciativas empreendedoras do que conceder benefícios em razão de seu caráter social; mais de canalizar interesses privados legítimos do que encorajar realizações que contrariem a natureza do processo de desenvolvimento local.
Uma lógica permeando e orientando a estratégia
Ao falar de estratégia, estamos nos referindo a um conjunto de ações dotadas de um sentido. Para obter bons resultados, uma estratégia de desenvolvimento municipal sustentável deve ter um bom direcionamento, o que depende da existência de objetivos claros, disponibilidade de meios e um caminho possível de seguir. A esse conjunto damos o nome de lógica da estratégia.
Deve haver equilíbrio, coerência e convergência entre esses elementos, além de consistência dinâmica (o encadeamento das ações planejadas deve ser tal que umas criem condições propícias às que se seguirão, nunca funcionando como obstáculo): a análise que antecede a formulação deve focar um processo em movimento, ao invés de ser uma representação estática da realidade. Tão importante quanto compreender o histórico e ter uma visão clara da situação atual é vislumbrar as tendências da situação futura do município, dos mercados em que pode atuar e de seus concorrentes.
Um conjunto ordenado de esforços que geram resultados costuma estar associado ao estabelecimento de uma posição bem definida que possibilite à cidade competir em escala regional, e mesmo mundial. Enquanto alguns programas buscam redistribuir riqueza, se esquecem de que também é importante criá-la(1). Além disso, no que diz respeito às MPEs, é importante estabelecer um objetivo geral que esteja alinhado com as particularidades e potencial do município, e que sirva como critério para evitar desvio de esforços e de recursos.
Por vezes, trata-se de reforçar e melhorar o que existe. É conhecida a vocação tradicional de Ibitinga, cidade em que desde os anos 40 se consolidou a indústria de bordado e confecção de cama, mesa e banho. Atualmente cerca de 80% da economia do município estão vinculados a esse segmento, e nele foi criado um projeto de arranjos produtivos locais (APLs), bem sucedido no que diz respeito a promover a competitividade das micro e pequenas indústrias locais. O trabalho fez parte de um amplo programa de desenvolvimento destinado a corrigir problemas relacionados com a falta de planejamento e de desenvolvimento tecnológico que estiveram presentes na evolução do segmento ao longo das últimas décadas.
Outras vezes, trata-se de buscar alternativas fora do óbvio ou tradicional. Muitas vezes o município desenvolve tradicionalmente certa atividade, que ganhou peso econômico e é considerada a principal vocação econômica. Tal fato deve ser explorado, sempre que possível e vantajoso, por uma estratégia voltada para o apoio às MPEs; mas não implica que um outro segmento, de maior significado para as MPEs, não possa ser explorado. Pelo contrário, fomentar um segmento como o de confecções em uma região em que historicamente a agropecuária se impôs poderá contribuir para diversificar o desenvolvimento e estendê-lo a grupos de pessoas que antes se colocavam à margem do desenvolvimento.
No município de Novo Horizonte, por exemplo, esta diversificação esteve vinculada à organização do setor de confecção, baseado em um diagnóstico de perfil econômico do município, que identificou a importância e o potencial de ação do segmento, mesmo estando a economia do município baseada na agropecuária(2). Em 2002, a prefeitura iniciou um projeto de desenvolvimento da cadeia produtiva do setor de confecções, que envolveu um trabalho amplo de capacitação técnica e gerencial, qualificação profissional e apoio a ações de associativismo. Fomentou-se o desenvolvimento de uma cooperativa, foi criada uma central de compras e procedimentos e calendários de compras foram padronizados. Um trabalho organizado de prospecção de mercado permitiu às empresas ampliar sua carta de clientes, reestruturar seu sistema de vendas e de representação comercial. Devidamente orientadas para um fim comum, as ações contribuíram para aumentar a eficiência e a geração de renda das empresas, em um processo sólido o suficiente para se manter nos anos seguintes.
Visão de longo prazo
Aspectos de estratégia, por definição, pressupõem uma visão de longo prazo, e é importante que haja efetiva disposição para tê-la orientando o planejamento. Comumente, porém, a execução do processo de planejamento municipal se concentra nas atividades do nível operacional, isto é, em ações do dia-a-dia(3). A concentração no operacional e no imediato, em detrimento das questões de maior amplitude e horizonte de tempo, dificulta em muito a resolução de problemas e reduz as chances de bom aproveitamento de recursos e de condições favoráveis.
As principais questões associadas à visão de longo prazo se dividem em dois tipos. Um desses tipos reside nos aspectos ligados à composição da estrutura do setor produtivo local (indústria, comércio, serviços, agropecuária) em conjunto com instituições de apoio (universidades, centros de desenvolvimento de tecnologia, centros de qualificação profissional, etc.): como se compõe esse conjunto? Quão satisfatório é seu funcionamento? Como fazer para melhorá-lo, tendo em vista os objetivos estabelecidos?
Além do aspecto da composição do setor produtivo, há um segundo tipo de questões, que diz respeito à relação entre o município e o ambiente no qual existe. Que se espera da evolução do processo de industrialização do município e da região? Haverá conveniência de se qualificar para o comércio internacional? No que diz respeito à obtenção de recursos naturais, qualificação de trabalhadores e tecnologia, pode-se trabalhar com a expectativa de um fluxo permanente de suprimento? Fontes de financiamento de longo prazo poderão ser buscadas? O que fazer quanto ao desenvolvimento de mercados no exterior?
O trabalho de análise que antecede a formulação deve considerar uma perspectiva múltipla, na qual se misturam aspectos de história, economia e geografia. Embora muitas decisões sejam tomadas no âmbito municipal, cabe considerar o contexto maior em que operam as cidades e as condições de diferentes cidades da mesma região se associarem para operar em conjunto. O âmbito geográfico inclui também a localização de clientes e fornecedores, devendo-se considerar as possibilidades oferecidas pelo mercado regional, nacional e internacional.
Uma forma estruturada de refletir sobre o papel do município na região de que faz parte é recorrer a cenários de longo prazo que espelhem a evolução de seu desenvolvimento, associados a alternativas em termos de linhas de ação possíveis.
Os municípios de Americana-SP(4) e Santo André-SP(5) experimentaram, com bons resultados, processos de planejamento estratégico municipal voltado para o longo prazo, que incluiu a construção de cenários para quinze anos (Americana) e a criação de fóruns para discussão de inovação e tecnologia que permitiram a interação entre os principais atores vinculados ao tema (Santo André).
Em outro caso, constatou-se que o município de São João da Barra (RJ) tem mantido significativa relação de dependência financeira externa, que a longo prazo pode se afigurar como vulnerabilidade. Estudos apontam como crucial estimular o aumento da taxa de criação de novos negócios(6), notadamente a organização de pequenas empresas de agronegócios em redes capazes de combinar concorrência com cooperação, em conjunto com centros de pesquisa e universidades(7).
O planejamento deve ir além do horizonte quotidiano; mais do que isso, ele também deve ir além do mandato de um governo. O próprio exercício da tarefa de planejar desperta, desenvolve e consolida a capacidade de enfocar o longo prazo, em uma visão que supere fatores de conjuntura e pressões imediatas de mercado. Se for formulada de forma participativa, e se representar de forma legítima a combinação organizada dos interesses comunitários locais, a estratégia adquirirá por si própria a legitimidade e a substância necessárias a sua longevidade.
Considerações Finais
A natureza e a lógica da tarefa de planejar a estratégia obedecem a certos princípios, presentes em ações tão diferentes quanto a concepção da estratégia de um município, a elaboração da estratégia de uma loja, de uma intervenção militar ou da gestão de um hospital. Essencialmente, trata-se de entender o processo de desenvolvimento, seus condicionantes e os atributos que trariam os melhores resultados possíveis em termos de funcionamento do conjunto e nas relações de troca com outros agentes do ambiente externo. A estratégia a ser seguida deve ser balanceada, no que se refere à seqüência dos efeitos esperados (que não devem ser contraditórias: uma ação deve se seguir a outra que lhe seja compatível) e também no que diz respeito ao impacto conjunto de iniciativas combinadas (que devem guardar sinergia entre si).
Por outro lado, a tarefa de planejar a estratégia de um município tem também suas particularidades. A legitimidade dos resultados está associada à participação dos diversos agentes do município. A amplitude e a complexidade das ações dificultam visualizar relações de causa e efeito, assim como o trabalho de identificar os temas que devem ser trabalhados. As implicações sociais transformam a tarefa em algo de grande responsabilidade. A longevidade da implementação depende de fatores de conjuntura política incertos. A lógica dos gastos públicos é influenciada pela necessidade de controlar responsavelmente o uso dos recursos e também pelo efeito sobre a economia da geração em cadeia de fluxos de renda.
A solução parece estar em alinhar programas sociais e ações de apoio às empresas a uma estratégia econômica geral, que contribua para a existência de maior convergência e sinergia entre os esforços. Trata-se mais de criar um ambiente favorável ao desenvolvimento das empresas do que fornecer subsídios ou condições artificialmente favoráveis de operação; mais de favorecer as iniciativas empreendedoras do que conceder benefícios em razão de seu caráter social; mais de canalizar interesses privados legítimos do que encorajar realizações que contrariem a natureza do processo de desenvolvimento local.
O caminho recomendável parece ser o de identificar, manter e explorar os elementos que determinam as vantagens competitivas das cidades, de maneira a favorecer o surgimento e o crescimento de negócios rentáveis. A presença desta disposição - a nortear a formulação de planos diretores municipais ou de consórcios entre municípios, a elaboração de programas de ação para micro e pequenas empresas e o planejamento de iniciativas sociais - pode contribuir para obter resultados melhores e mais duradouros. Por enquanto, não se conhece alternativa melhor.
Planos de revitalização de cidades têm se mostrado mais completos quando se vinculam a duas coisas: uma consciência clara da necessidade de desenvolver as vantagens competitivas da cidade no contexto de sua atuação regional, nacional e internacional; e a ausência de uma estratégia econômica coerente, freqüentemente substituída por ações de cunho social esparsas e fragmentadas, que nem sempre se sustentam. Sob tais condições, esforços de apoio exercidos pelo poder público e dirigidos a grupos sociais necessitados muitas vezes produzem efeito positivo sub-ótimo, menos amplo e menos duradouro(8).
Embora o processo de desenvolvimento econômico de uma cidade ou região esteja sujeito a acidentes e reveses, o exemplo de cidades bem sucedidas mostra que desenvolver um posicionamento competitivo vantajoso, mantê-lo e torná-lo duradouro dependem de esforço deliberadamente voltado para construir e modificar a realidade, antecipando-se à ação da concorrência e sabendo adaptar os recursos de que se dispõe aos requisitos do ambiente.
Uma discussão a respeito pode ser encontrada em PORTER, Michal E. The competitive advantage of the inner city. Harvard Business Review May - June 1995, pp. 55-71.
2 SEBRAE-SP. Prêmio Sebrae Prefeito Empreendedor: guia paulista 2003-2004. São Paulo: Engenho da Imagem, 2005, pp-51-55.
3 Vide RIBEIRO, Alcimar das Chagas. Planejamento fiscal como elemento indutor do desenvolvimento econômico municipal - o caso de São João da Barra. URL: www.uenf.br/Uenf/Downloads/ASCOM_433_1109361005.pdf, 2005.
4 Sobre Americana, vide trabalho esclarecedor da Prefeitura sobre a Agenda 21, no site http://www/.
americana.sp.gov.br/esmv4/americana_13.asp?codsub=0&codcat=2&codit=111&codpage=1&codimp=0. Consulta feita em 29/03/2006.
5 Vide BARROS, Marcos César Lopes & ARAÚJO, Roberto Vasques de Campos. Sistema regional/local de inovação - o caso de Santo André e do Grande ABC. URL: arquivo http://parqueseincubadoras.com.br/habitats/trabalhos/A-25.pdf. Consulta feita em 03/04/2006.
6 Vide também RIBEIRO, Alcimar das Chagas. Uma Estratégia para Capacitar Espaços Marginais na Organização de Sistemas Produtivos em Redes de pequenas firmas. Tese de Doutorado em Engenharia de Produção. Universidade Estadual do Norte Fluminense, Centro de Ciências e Tecnologia. Campos dos Goytacazes, RJ., 2002.
7 O autor destaca o programa Capacitar para Transformar, que induz à criação de novos negócios capazes de produzir valor agregado, dinamizando a economia interna para produção de emprego e renda local.
8 PORTER, Michal E. The competitive advantage of the inner city. Harvard Business Review May - June 1995, pp.55-71.
José Luis Neves
Sebrae-SP
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